国外铁路改革模式的分析与比较

【华中科技大学      刘建国】

    铁路改革是当今世界的热门话题之一,也是垄断领域改革的难题。围绕这一命题,世界各发达国家近年来进行了大量的探索和实现,但由于各国铁路所处的社会政治制度、经济发展阶段、技术装备水平和市场竞争环境的不同,国情、路情差异较大.形成了多种不同的模式。深入分析各国铁路改革的模式,对于我国铁路改革模式的探索和研究有着十分重要的指导和借鉴意义。

 一、国外改革模式的分析

 1.美国模式
    美国是世界铁路最发达的国家之一。现铁路拥有数和运营公里数均为世界第一。目前有551家铁路公司,其中I类铁路公司占70.8%,雇员人数占88.2%,运行收入占91%以上。I类铁路公司形成了美国铁路网的骨干,其他数目众多的铁路公司只能活动在大铁路竞争的空隙和边缘。美国铁路一直是实行网运合一,铁路公司拥有路网、机车车辆等移动设备。多线路竞争是美国铁路的特色。
    美国铁路始建于19世纪20年代,在一个多世纪的历史变迁中,经历了发展―衰退―复苏三个阶段。第一次世界大战后,美国铁路委员会接管所有铁路,实行集中统一管理。1920年,联邦政府虽把铁路管理权归还给私人,但却实行严格的管制政策,如法律规定,铁路必须实行统一收费标准,且不得放弃“与公众利益有关的”线路和客运业务,这使铁路具有更多的公益性质。1970年政府开始放松管制。1976年《铁路复兴和规章改革法》和1980年《斯塔格斯铁路法》是放松管制的重要法律。主要包括:放松对铁路公司资产重组的管制,即不再要求铁路公司继续经营亏损线路;放松价格管制,扩大了铁路公司定价范围和空间。
    1970年,政府帮助铁路公司的重要举措之一是改组铁路公司、剥离亏损的客运业务。此外,根据1973年《地区铁路重组法》,成立了美国铁路协会和铁路服务规划办公室。他们分别负责规划地区铁路和指导铁路并购。1973年,政府投入大量资金,对濒临破产的铁路进行重组,帮助亏损企业组建联合铁路公司,并免除许多规制规定的责任和义务。1987年,联合铁路公司上市筹资16.5亿美元,完成了私有化。由于政府对小铁路公司规制和约束少,使小铁路公司的经营机制比较灵活,特别是对劳动用工限制少,因而劳动力成本相对较低。使小铁路公司能在业务量小、货物单一的情况下获得生存空间。
    改革绩效:经过兼并重组,美国铁路建立起多元交叉的管理体制。目前,美国铁路运营里程27.5万公里。有1家客运、550家货运公司,员工20.1万人。改革后,不但未形成封闭分割的状态,反而能以较高的效率保持全国路网的紧密联系与畅通。铁路改革使1/3的铁路里程转入小铁路运营,剥离的短线和地区铁路,以灵活的价格使货主满意度不断提高。大铁路公司分割成小铁路的财产转换和由此引发的资产结构调整,带动了铁路企业的资本经营和巨大的社会效益。

 2.俄罗斯模式
    俄罗斯转型后,铁路管理体制依然沿袭前苏联的交通部、铁路局、分局、站段四级管理模式。随着俄罗斯市场经济体制改革的快速推进,现有铁路体制与整个市场环境不相适应的矛盾日益突出。1998年,俄罗斯交通部提出《俄联邦铁路运输机构改革构想》草案,经反复修改后,2001年《俄罗斯铁路改革纲要》获俄罗斯政府正式批准。按照改革计划,俄铁路改革将用10年(2001―2010年)分三个阶段进行。改革的主要目标是:通过“政企分开、机构重组”,把交通部承担的国家调控、监管职能与企业经营管理职能分开,交通部只保留国家管理职能;运营职能由新组建的国家铁路运输公司承担。并把不影响铁路稳定的辅助企业和服务性企业,从铁路系统剥离,鼓励私人公司参与铁路货运及其他服务;保证所有经营主体在平等条件下使用铁路基础设施;从而,提高现有资源利用效率和铁路运输效率,增加铁路管理与运营财务透明度;拓展铁路投资来源,加快技术更新和改造,提高员工积极性和社会保障水平。主要任务是:通过出售俄罗斯铁路股份公司和子公司股票,使铁路运输逐步实现非国有化,形成可调控的铁路运输市场,在条件成熟时把运输与基础设施完全分开。
    改革绩效:2003年俄罗斯铁路公司成立,改革进入实质性阶段。几年来,俄罗斯铁路运输取得明显成效。货运周转量、集装箱货运量都较改革前有大幅度提高。同时,通过改革,技术改造加快、机车车辆使用率大幅度提高、生产性固定资产损耗下降、系统运营稳定性和安全性改善、主要线路运行速度提高、劳动生产率稳定增长、职工工资大幅提高。此外,私人投资者投资铁路的积极性提高。

 3.日本模式
    由于特殊的地理环境,铁路在日本交通运输和经济发展中占有十分重要的地位。1987年日本铁路实施改革,按照先改组后私营化,组建6个客运公司和1个全国性货运公司。1985年,日本国铁改革监委员会向国会递交的“日本国有铁路改组意见”经审查批准后实施。根据改组意见,日本国铁改革采取“自上而下”的步骤。铁路组织机构的设计首先在高层次政府决策机构中得到认可,再以立法或其他正式协议形式向上呈送设计建议书。随后,通过反复谈判、设计和市场测试,使建议成为具有可操作性的最终方案。为使铁路改革顺利进行,政府和国会制定和通过了《日本国有铁路改革法》等相关法律、法规,这些法律详细规定了改组进程。
    日本铁路民营化前是国家出资的公共企业法人,所有事项都要经国会审议。民营化后政府对铁路管理发生很大变化,原国铁从事的铁道业务全部交给JR集团,政府大幅放宽限制,修改相关法律,同时加强安全等方面的制度建设。
    监督委员会在日本铁路改革中发挥着重要作用:一是分配资源作用。它将各铁路公司共同拥有的新干线铁路,再分配给每家客运公司,并要求其交纳新干线设施租金,租金大小由各地区运输企业内部收益决定;二是合理分配线路。它将各种路网布局方案,从运输和财务上加以评价,推荐最合适企业边界方案;三是处理剩余债务。当铁路负债超过其资产时,监督委员会则负责解决股东之间的纷争,取得对不重要资产的拥有权,清理偿还各级人民政府债务;四是协调劳资冲突。培训下岗工人,帮助其再就业。
    改革绩效:日本铁路改革经过几年的努力,取得显著成果:经济效益和运输效率显著提高;旅客周转量7年年平均增长3.4%;促进了宏观经济健康发展。

 4.欧盟模式
    上世纪末,随着高速公路、航空、管道等运输工具的迅速崛起,欧盟各国铁路在运输市场所占份额急剧萎缩,出现严重亏损。大多铁路依靠国家高额财政补贴维持正常运营,僵硬的管理体制使铁路运输业步入死胡同。1991年,欧共体发布要求成员国铁路一律实行基础设施与运营分离(即“网运分离”)的91/440号指令,以便打破行业垄断和封闭状况,引入私营企业、跨境经营者的竞争及各国间铁路运输的畅通。并规定在2000年前各成员国铁路必须完成“网运分离”改革,最起码是“会计分离”。由此,欧盟各成员国开始对铁路实行改革。
   (1)瑞典
    1988年,瑞典铁路开始实行“网运分离”改革。他们将原国有铁路拆分成两个实体:一个是按商业化运作的瑞典国家铁路公司(SJ),一个是按公共管理部门运行的瑞典国家铁路管理局(BV),并实行收支两条线。SJ以提高自身盈利水平及股东收益为目标,自负盈亏,独立核算,主要负责客货运输、运行控制、编组站作业、机车车辆购置及维修、所属房地产出售与开发。SJ及路网上其他运输业经营者向国家支付铁路线路基础设施使用费,费用直接上交国库。BV的资产主要是:铁路线路、通信信号、电力接触网、编组站固定设备等。主要任务是负责铁路基础设施的维修养护、改造和新建,资金主要来自国家财政拨款。
   (2)德国
    20世纪90年代,随着东西德合并,拉开了德国铁路改革的序幕。德国铁路改革分为三个阶段:第一阶段,两德铁路合并,成立德国铁路股份公司(DBAG),分离政府职能,实现政企分开;第二阶段,在德铁股份内组建路网公司、长途客运公司、短途客运公司、货运公司和车站服务五个完全独立的子公司;第三阶段,撤消德国铁路股份公司,五个子公司分别上市,实现私有化。德国政府还通过偿还德铁改革前的历史债务、补贴路网建设资金、补偿短途客运等政策予以财政支持,并得到社会各方面的基本认可。据专家测算,1994年至1999年间,德国铁路如不改革,政府将为铁路支付3680多亿马克;通过改革,实际支出2440亿马克,节约33%。
 另外,通过立法程序审议、批准改革方案,依据法律程序推进铁路改革是德国铁路改革的显著特色。为确立与铁路改革相配套的法律体系,德国政府修改了宪法有关条款和100多个相关法律、法规,形成了与改革相适应的法制环境,为铁路实现从政府机构向企业转变创造了条件,使其能够按联邦铁路改革法律体系的要求,分阶段、系统性地稳步推进。
   (3)法国
    1997年,法国对铁路实行“网运分离”改革,主要内容是将国家铁路网建设、投资、管理职能与相应的资产、负债从法铁公司剥离出来,移交给新成立的法国铁路网公司,由该公司作为国家铁路网的所有者,对其投资活动担负业主职能。路网公司是国有独资有限责任公司,通过向运输企业收取路网使用费获得收益。而改革后的法铁公司主要经营铁路运输业务,并受路网公司委托,承担基础设施养护维修管理业务,向路网公司收取委托维修费。
    欧盟其他一些成员国,如英国、奥地利、意大利、西班牙等也逐步实施将铁路基础设施与运输经营上下分离的改革。
    改革绩效:尽管欧盟各成员国实行“网运分离”改革时间不长、具体形式呈多样性,但这一改革模式的成效已经显现出来:一是国家投资提高,解决了长期以来未能很好解决的补贴问题;二是企业活力增强,有利于构造竞争主体;三是实现了制度创新;四是路网向第三方开放,欧盟内部实现铁路运输自由化。

 二、国外改革模式的比较

    综上所述,世界各国由于所处的政治、经济、文化和社会环境不同,铁路在所在国的经济和运输体系中的地位、作用等不同,决定了该国铁路改革模式和路径的不同。理论界对世界各国铁路改革模式有多种分法。一种观点认为是两种模式:即横向分割模式和纵向分割模式。横向分割模式是指将全国铁路划分为若干个区域性垂直一体化的企业模式。这种模式下,机车车辆、路网设施为所在区域公司拥有,并负责运营和维护,各区域公司之间相互开放。目前,世界上采用这一模式的有美国和日本;纵向分割模式是指网运分离模式。可细分为纯粹的网运分离(如瑞典、德国、法国等)、专业化的网运分离(如英国等)、有限的网运分离(如美国、日本)。还有一种观点主张按四种不同模式分:一是区域性公司模式。如以美国为代表的不同铁路公司在平行线路上展开竞争的经营模式;二是客货分离模式。其中一方向另一方租用线路的经营模式。如:日本铁路就是货运公司向客运公司租用线路;三是网运分离模式。
    欧洲各国在“网运分离”中提出了3种具体操作方式,即在财务管理上分账管理的“会计分离”(Separation of Accounts)、在企业内部重新设置部门的“组织分离”(OrganizationalSepartion)和完全分立为若干机构的“机构分离”(InstituionalSeparation);四是网运合一模式。如俄罗斯铁路公司等。
    综观各国铁路改革,模式不同,改革目的也因减少财政负担、引入竞争机制、引进投资、提高效率、效益和服务质量、扩大通车范围等为主而有所差异。如:网运合一、垂直一体化结构的区域公司,在降低交易费用方面具有优势。该模式将外部市场交易关系转变为企业内部的结算关系,并引入区域间的比较竞争机制,在一定程度上可起到激励作用。其不足之处是对外封闭性和路网的分割,以及行业垄断难以消除等。“网运分离”的主要优点:既保证路网不被分割和破坏,又使其在网络运营服务具备引入竞争的可能性。不足之处:一是网运分离后路网部分的自然垄断特点仍未改变。特别是当路网部分由一个全国性公司进行运营时,自然垄断与行政垄断的叠加几乎不可避免。二是“网、运”之间存在较高的交易费用。在运输数量和频率上升的情况下,交易费用可能是正相关变动。三是在吸引投资上,路网设施在由一个全国性公司独家经营的情况下,由于业务量大、盈利前景好的无法与其他部分区别开,将会使新投资者的进入面临很大困难。
    客观地说铁路改革模式因各国的国情、路情不同,并无优劣之分,关键看是否切合本国实际,实施效果如何。从前面的分析我们知道,同样在欧盟统一要求下,法国、瑞典、德国等改革模式不尽相同。日本是一个多岛国家,人口密度大,从承担的运输量来看,其负荷比欧洲铁路重的多,若实行线路基础设施和运营相分离,既无法实现对线路的最优利用,也不利提高效率和安全。因此,采取了客运“网运合一”,货运“网运分离”的方式。而新干线建成后由各客运公司付费,故采取了“网运分离”管理模式,这是与日本国情相符的。总之,铁路改革是一项复杂的系统工程,因此,改革模式的选择,既要充分考虑产业的技术经济特点,顺应世界铁路改革的趋势,更要针对本国特点,科学确定,有计划、分步骤地进行,正确处理引入竞争和改进政府管制的关系。
    “他山之石,可以攻玉”。世界发达国家铁路改革的经验和教训给我们提供了宝贵经验。但我们知道:最成功的改革都不可能是照抄照搬得来,我们要在充分调查的基础上,认清国情、路情,在分析、比较国外铁路改革经验的同时,探索符合我国国情路情的改革模式,创造自己的特色。

（自《湖北经济学院学报》2009年第1期）